Les exportations d'armement français

Du 18 au 21 octobre dernier, au Parc des expositions de Paris-Le Bourget, a eu lieu le rendez-vous mondial des technologies navales du futur. Avec ses 450 exposants, le salon Euronaval 2022 illustre bien l’industrie de défense française. La France a exporté 11,7 milliards d'euros de matériel de guerre en 2021, soit plus du double qu’en 2020, une année grevée par la pandémie mondiale. Près de la moitié de ce total, 5,2 milliards d’euros, concerne la région Proche et Moyen-Orient, friande du secteur aéronautique français, en particulier du Rafale. Portée par l’avion de combat, fleuron de l’industrie de défense française, 2021 représente le troisième plus haut niveau historique après 2015 (16,9 milliards) et 2016 (13,9 milliards). Le secteur représente par ailleurs une part importante de l’industrie tricolore : 13% de l’emploi industriel français d’après le ministère des armées, soit entre 120 000 et 200 000 emplois selon les sources. La France confirme se place de 3e exportatrice mondiale, derrière les États-Unis, qui représente à eux seuls près de 40% de part de marché, et la Russie avec 19%, en chute depuis plusieurs années. En dépit de ces chiffres révélateurs de l’importance du secteur et à la vue d’une clientèle qui, souvent, ne partage pas du tout les mêmes valeurs de démocratie et de respect des droits de l’Homme, les citoyens français sont en droit de se demander pourquoi leur pays a fait le choix de devenir le 3e exportateur d’armes dans le monde ?

Un processus clair

Avant de détailler le processus préalable à la validation d’un contrat d’armement, il convient de présenter les principales institutions et lois le régissant.

Le Secrétariat général de la Défense et de la sécurité nationale (SGDSN) est un organisme interministériel aux ordres du premier ministre. Il appuie la prise de décision politique en assistant le chef du gouvernement dans ses responsabilités en matière de défense et de sécurité nationale. Son champ de compétences couvre de nombreux sujets : dissuasion, sécurité intérieure, sécurité économique et énergétique, terrorisme… Ces domaines d’expertises permettent à ses 1300 agents civils et militaires de remplir trois missions principales. La première d’entre elles consiste à assurer la veille et l’alerte face aux menaces et aux risques qui pèsent sur la France. La deuxième, le conseil et la rédaction des décisions prises par l’exécutif en matière de défense et de sécurité nationale. Enfin, l’organisme agit comme opérateur en délivrant les habilitations, gérant les documents classifiés, les communications gouvernementales ou encore de la sécurité des systèmes d’information et la cyberdéfense. L’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information lui est rattachée. Le SGDSN exerce, par ailleurs, la tutelle de l’Institut des hautes études de défense nationale.

La Commission interministérielle pour l’étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) a un rôle majeur dans l’exportation d’armement. Elle a pour mission principale d’évaluer les demandes d’exportation ou de transfert de matériel sensible et délivre ainsi son avis sur les autorisations permettant d’outrepasser à l’interdiction. En effet, la vente d’armes est interdite en France, sauf autorisation de l’État. La CIEEMG est présidée par le SGDSN et réunie des représentants du ministère de l’Europe et des Affaires Étrangères, du ministère des armées et de l’Économie et des finances. À noter que la CIEEMG ne fait qu’émettre un avis consultatif favorable, favorable sous conditions, ou défavorable.

Troisième et dernier pré requis, le Traité sur le commerce des armes (TCA). Adopté par l’Organisation des Nations unies en avril 2013, cet accord tient compte des intérêts légitimes des États et des conséquences humanitaires de ce commerce lorsqu’il n’est pas réglementé. Ce second point est souligné dans son préambule : « la grande majorité des personnes touchées par les conflits armés et la violence armée sont des civils et en particulier les femmes et les enfants ». Le TCA a donc pour but « d’instituer les normes communes les plus strictes possibles aux fins de réglementer ou d’améliorer la réglementation du commerce international d’armes classiques » afin de « contribuer à la paix, la sécurité et la stabilité internationale » et ainsi « réduire la souffrance humaine ». Les pays qui, comme la France, ont ratifié le TCA, s’engagent à évaluer « de manière objective » et « en tenant compte de tout élément utile » si la vente d’un matériel est susceptible de porter atteinte à la paix et à la sécurité. Il s’agit là de la mission la plus importante du CIEEMG. À l’époque, le Quai d’Orsay, par la voix de Laurent Fabius, s’est facilité de la signature de cet accord, « le premier instrument juridiquement contraignant encadrant le commerce international des armes ». Comme l’indique le dernier rapport sur les exportations françaises, la France fait également partie de plusieurs conventions, régimes de contrôle ou initiatives internationales régulant le commerce des armes. On y trouve, par exemple, le Groupe des fournisseurs nucléaires, le MTCR (Missile Technology Control Regime), l’Initiative de sécurité contre la prolifération, la convention d’Oslo sur les armes à sous-munitions, la convention d’Ottawa sur les mines antipersonnel ou bien l’arrangement de Wassenaar.

Pour ce qui est du processus en lui-même maintenant, l’obtention d’une licence d’exportation est conditionnée par plusieurs étapes claires.

Les « opérateurs demandeurs » c’est-à-dire les industriels, font leur demande à la DGA qui fait office de premier filtre. Le ministère des armées (parfois celui de l’Europe et des Affaires Étrangères, ou bien celui de l’Économie et des Finances) transmet la demande à la SGDSN. Celui convoque une réunion plénière de la CIEEMG qui va rendre un avis tenant compte des engagements internationaux de la France, de critères communs (paix, respect des droits de l’homme, stabilité régionale, risque de détournement, embargo…) ainsi que des « enjeux stratégiques, industriels et technologiques, de l’impact opérationnel et du risque potentiel que ces exportations pourraient représenter pour les forces françaises et celles de leurs alliés » précise le gouvernement. La CIEEMG délivre ensuite son avis au premier ministre qui est le seul habilité à rendre la décision finale. Elle est notifiée aux Douanes, qui délivrent la licence en cas d’acceptation. La CIEEMG étudie 4 000 à 5 000 nouvelles demandes de licence chaque année donnant lieu, en 2021, à 506 réunions plénières aboutissant à 31 refus. « La commission a prononcé 97 ajournements, c’est-à-dire que dans 19 % des cas, en bout d’instruction, la CIEEMG a souhaité obtenir d’autres éléments ou une meilleure visibilité sur l’évolution de la situation locale afin de se prononcer » précise par ailleurs le ministère des armées.

Un système de contrôle perfectible

De nombreux acteurs, élus de la République, associations ou ONG, critique le gouvernement sur son manque de transparence en la matière. L’avis consultatif de la CIEEMG est un document relevant du secret-défense. Il est par conséquent impossible de connaître le détail des avis rendus, si le premier ministre prend des décisions contraires à celui-ci et le cas échéant, à quelle fréquence. De plus, la présentation du rapport au parlement sur les exportations d’armes françaises n’est pas ouverte aux observateurs. Ce huis clos est « indigne de l’enjeu », a dénoncé lundi 26 septembre l’Observatoire des armements, qui regrette que l’exécutif « ne bouge pas d’un iota pour renforcer la transparence ». Cela est contraire aux volontés exprimées par les députés Jacques Maire et Michèle Tabarot, rapporteurs d’une mission d’information sur le contrôle des exportations d’armement dont le rapport a été publié le 18 novembre 2020. Dans ce document de plus de 150 pages, les deux députés analysent les performances françaises. « Le contrôle parlementaire en France est très en deçà de ce qui se passe ailleurs »,  Et le système d’examen des demandes de licences d’exportations a « un angle mort : il est totalement opaque car l’État est juge et partie » affirment-ils. Jacques Maire et Michèle Tabarot remettent ici en cause le caractère confidentiel des avis de la CIEEMG et la décision finale qui revient au premier ministre. « Faire jouer son rôle au Parlement est nécessaire pour s’assurer du respect par la France de ses obligations internationales et pour renforcer la légitimité de cette politique publique aux yeux de l’opinion publique » ajoutent les deux rapporteurs. Selon eux, le seul rapport annuel d’information au Parlement, « très feutré ou filtré » n’est « pas suffisant ». Ils proposent donc de mettre en place un groupe de travail commun à l’Assemblée nationale et au Sénat pour mettre en place une délégation parlementaire au contrôle des armements, sur le modèle de celle dédiée au renseignement. Cette instance serait limitée à quelques députés et sénateurs, de la majorité comme de l’opposition. Elle aurait accès aux avis de la CIEEMG, pourrait procéder à des auditions, émettre des recommandations et publier un rapport d’activité annuel. Peu de temps après la publication de ce rapport, le média d’investigation Disclose publiait une note de la SGDSN classée confidentielle défense. Celle-ci ne laisse que peu de doute quant à l’avis du gouvernement sur la question : un tel contrôle « pourrait mener à une fragilisation du principe du secret de la défense nationale […] ainsi que du secret des affaires et du secret lié aux relations diplomatiques avec nos partenaires stratégiques ». Il pourrait soumettre les clients de la France « à une politisation accrue des décisions » et entraîner une « fragilisation de notre crédibilité et de notre capacité à établir des partenariats stratégiques sur le long terme, et donc de notre capacité à exporter ».

Les députés Jacques Maire et Michèle Tabarot relèvent également le caractère sensible des « biens à double usage » c’est-à-dire « l’ensemble des biens qui peuvent à la fois être utilisés à des fins civiles ou à des fins militaires ». Cette distinction est née de la nécessité de contrôler des composants pouvant servir à la fabrication d’armes nucléaires, biologiques ou chimiques. Elle intègre aujourd’hui beaucoup d’autres objets militarisables « comme les satellites et leurs principaux composants, les drones présentant certaines performances minimales d’emport et d’autonomie ou les radars et leurs principaux composants actifs » précisent les députés. « En pratique, il reste difficile de borner la catégorie des biens à double usage » ajoutent-ils avant de conclure que de nombreuses technologies arrivées récemment sur le marché « présentent des risques de détournement ». Le rapport recommande donc d’une part, de considérer les technologies de surveillance, d’interception des communications et de traitement de données comme des biens à double usage et d’autre part, de renforcer le contrôle à postériori, afin d’en évoluer le potentiel détournement de ces matériels sensibles.

Outre l’ajout de quelques détails tels que le nombre de licences modifiées, suspendues ou abrogées, l’État a finalement acté « l’exposition périodique devant l’Assemblée nationale et le Sénat de la politique du Gouvernement en matière d’exportation de matériels de guerre » via le décret 2021-885 du 2 juillet 2021.

Toujours est-il que la politique du gouvernement continu de faire débat. Le 27 septembre dernier était proposé au Sénat une loi rendant « obligatoire un débat annuel au Parlement sur le rapport remis par le gouvernement sur les exportations d’armement ». Les sénateurs ne sont pas les seuls à réclamer plus de transparence. Par exemple, Amnesty International relève que la France a vendu en 2021 pour 230 millions d’euros de matériels de guerre aux Émirats arabes unis et s’étonne que le type de matériel ne soit pas précisé. Ce même rapport détail les livraisons faites à l’Arabie saoudite : un véhicule blindé de combat, 5 hélicoptères de combat, 18 canons de 105 mm, 3 installations de tir, 4 lanceurs de missiles, 28 lance-missile antichar portatif ainsi que 100 fusils, pour un total de 780 millions d’euros. « Est-ce que le montant financier des livraisons affiché ne paraît pas être supérieur aux quantités de matériels de guerre livrés ? » se demande l’ONG.

Pourquoi la France vend-elle des armes ?

L’industrie de défense présente de nombreux enjeux relevant de problématiques nationales et internationales. À ce titre, ce secteur est hautement politique mais aussi géopolitique.

La souveraineté est souvent celle qui est présentée en première. La souveraineté française dépend en grande partie de son autonomie stratégique, c’est-à-dire le fait de ne pas dépendre de décisions prises par des pays tiers pour notre défense et donc pour nos équipements militaires. Celle-ci est donc dépendante de la solidité de la BITD française dont la viabilité dépend elle-même de notre capacité à exporter les équipements. M. Philippe Petitcolin, ancien président-directeur général de Safran, résumait ainsi la situation : « il n’y a pas de souveraineté s’il n’y a pas d’industrie de défense et pas d’industrie de défense s’il n’y a pas d’exportation ». En effet, le marché français ne pourrait soutenir à lui seul la BITD tricolore qui réalise près de 30% de son chiffre d’affaires à l’export, il en est de même pour le marché européen selon un rapport parlementaire. Le chercheur à la Fondation pour la recherche stratégique Benjamin Hautecouverture alerte cependant sur le coût humain que peut avoir ce désir de souveraineté. Selon lui, cette volonté de bénéficier d’une puissante BITD conduit la France à relativiser d’autres préoccupations, notamment humanitaires. Il s’agit là de l’une des explications possibles quant aux procédures françaises moins contraignantes que plusieurs autres pays comparables à la France, tel que le Royaume-Uni.

Outre l’autonomie française, les considérations économiques sont légion. À l’heure où la balance commerciale française est déficitaire, ce secteur génère 6 milliards d’euros d’excédent commercial. Selon les chiffres du ministère des armées, l’armement représenterait 13 % de l’emploi industriel en France, soit 200 000 emplois, directs et indirects. Selon les ONG, ce chiffre est surévalué et tournerait plutôt autour de 100 000 emplois. Il ne s'agit pas seulement de grands groupes mais aussi de centaine de PME sous-traitantes ou autonome tel que l'entreprise PGM Précision. Cette entreprise basée en Haute-Savoie est l'une des dernières à produire en France de l'armement à destination des forces armées et de police. Defense Zone a pu passer un moment avec son PDG, François Brion, qui nous livre sa vision de l'armement "Made in France".

Enfin, le volet géopolitique du sujet fait référence aux partenariats stratégiques de la France et donc de ses intérêts qui sont ainsi mis en lumière. En particulier pour les matériels phares tels que le Rafale de Dassault Aviation, le Caesar de Nexter ou bien les frégates que construit Naval Group, les contrats d’armement sont révélateurs des liens unissant le pays à d’autres pays du globe. Il arrive même que la France prélève sur ses propres stocks pour satisfaire les demandes de ses partenaires. Pour livrer la Grèce et la Croatie, le parc de Rafale est amputé de 24 appareils. « En raison de l’écart de prix entre les appareils neufs et ceux qui sont vendus d’occasion, le remplacement des avions ainsi prélevés crée un besoin de ressources budgétaires non programmées pour garantir que, conformément à la LPM, l’armée de l’Air dispose de 129 Rafale en 2025 » alerte pourtant la Cour des comptes. En fournissant à la Grèce des navires et des Rafale, la France renforce la posture hellénique face à l’ambitieuse Turquie et agit en faveur de ses intérêts propres notamment concernant les réserves de gaz de la Méditerranée orientale. Le cas du contrat des sous-marins nucléaires avec l’Australie, d’abord annulé dans un fracas sans précédent et dont les discussions semblent avoir reprises, illustre bien la stratégie de la France en Indopacifique. L’Australie à un rôle à jouer dans le passage des navires Français en mer de Chine méridionale.

Les pays du Moyen-Orient représentent la majorité des ventes en provenance de l’hexagone. L'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, l'Égypte et le Qatar quittent rarement le top 5 des acheteurs d’armes françaises depuis les années 90.

Premier importateur d’arme en 2021, l’Égypte s’est offert 30 Rafale pour un total de plus de 4,5 milliards d’euros. La coopération franco égyptienne remonte aux années 70 mais s’est beaucoup renforcée ces dernières années. Et ce, alors même que le gouvernement d'Abdel Fattah al-Sissi se montre de plus en plus autoritaire et répressif envers sa population. Si la France a décidé de la soutenir, c’est parce qu’elle est un régime clé du monde arabe. Situé à l’intersection de plusieurs fronts djihadistes, ce pays est la porte d’entrée du couloir aérien le plus direct vers la péninsule Arabique. Par ailleurs, l’Égypte peut contribuer à la stabilisation de la Libye. Elle est, comme la Grèce, un allié face à la Turquie. Ces avantages stratégiques ne doivent cependant pas faire oublier à la France ses engagements et valeurs démocratiques. La société Nexa Technologies lui a vendu en mars 2014 le logiciel Cerebro, permettant de traquer en temps réel les communications à partir d’un numéro de téléphone ou d’une adresse mail. Vendu avec l’accord de Paris, dans le cadre de la lutte contre les Frères musulmans, il semblerait que le logiciel ait plutôt servi à la mise en place d’une répression féroce. Le pôle crimes contre l’humanité du tribunal judiciaire de Paris accorde suffisamment de crédit à cette théorie pour mettre en examen, le 12 octobre 2021, Nexa Technologies, pour « complicité d’actes de torture et de disparitions forcées ». Selon plusieurs ONG, 65 000 personnes sont détenues dans les prisons égyptiennes à cause de leurs opinions politiques.

En dépit des nombreuses divergences avec les valeurs de ses clients du Golfe Persique, la France réalise une grosse partie de “son” chiffre d’affaires avec l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis. Alors pourquoi ? « Parce que nous avons là-bas des intérêts de long terme » justifie Florence Parly, alors ministre des armées. L’Arabie saoudite joue un rôle majeur dans la sécurisation des approvisionnements énergétiques français. Le détroit de Bab el Mandeb est le quatrième passage maritime dans le transport des hydrocarbures. Outre les hydrocarbures, la sécurisation des échanges commerciaux revêt une importance capitale. Les porte-conteneurs se rendant à La Réunion passent au large de ce détroit. De plus, l’Iran, pays au fort potentiel déstabilisant, y compris pour les intérêts français, n’a pas de plus grand ennemi que l’Arabie saoudite. La France s’accorde également avec les Émirats arabes unis, elle y dispose de trois bases militaires. Enfin, ces deux pays sont des alliés de taille dans la lutte contre Al Qaïda dans la Péninsule arabique, région d’où venaient les auteurs du massacre de Charlie Hebdo.

Force est de constater que malgré leurs différences, des intérêts stratégiques majeurs unissent la France à l’Arabie saoudite et aux Émirats arabes unis. Néanmoins, ces intérêts font peser de lourde responsabilité sur la patrie des droits de l’Homme. En dépit de ce qu’a pu affirmer le gouvernement, des armes françaises sont impliquées dans le meurtre de civils au Yémen. C’est une note de confidentiel-défense de la direction du renseignement militaire, révélée en avril 2019 par des journalistes du média Disclose, qui l’indique.

Quelques mois plus tard, un rapport du conseil des droits de l’homme des Nations Unies met en cause la responsabilité de la France. Nouveau signal d’alerte le 11 février 2021, le Parlement européen adopte une résolution plaidant en faveur d’un embargo sur la vente d’armes à la coalition saoudienne.

Le 3 décembre 2021, Emmanuel Macron concluait la vente de 80 Rafale aux Émirats arabes unis. Cette vente est l’image des contradictions, des enjeux et de la complexité inhérents au commerce des armes. Elle est tout à la fois, contraire à l’avis du Parlement européen, de l’ONU et de nombreuses ONG internationales, mais aussi un succès retentissant pour la BITD française, qui soutiendra de nombreux emplois, assura la pérennité du programme Rafale et renforcera la position stratégique de la France.